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  • 1.5-LE COTON DANS LE PROGRAMME DE DOHA POUR LE DÉVELOPPEMENT

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  • Le coton dans le Programme de Doha pour le développement

    Chapitre 1 - Le marché mondial du coton - Le coton dans le  

     
     

    Programme de Doha pour le développement

    En juin 2003 (dix-huit mois après le lancement du Cycle de Doha), quatre pays (Bénin, Burkina Faso,Mali et Tchad) ont lancé l’Initiative sectorielle sur le coton (Initiative sur le coton) pour que la question soit réglée dans le cadre des négociations. La proposition en faveur du coton est devenue emblématique de la complexité des défis du cycle de Doha en matière de commerce et de développement . Les progrès réalisés à ce jour dans le cadre des mesures prises à l’OMC en réponse à la proposition en faveur du coton ont montré les possibilités et les limites de ce modèle de commerce/développement dans une organisation fondée sur des règles telle que l’OMC. Des enseignements utiles ont aussi été tirés de la fourniture d’une aide au développement directement liée à un mandat de négociation.

    L’Initiative sur le coton a permis d’établir un lien entre le prix bas et orienté à la baisse du coton sur le marché mondial et les subventions accordées par les pays développés qui ont un effet de distorsion des échanges – ce qui est un facteur commercial1. Les auteurs de la proposition ont également fait valoir que la baisse des recettes d’exportation tirées du coton avait eu une incidence néfaste sur la pérennité de leurs programmes de réduction de la pauvreté, sur la qualité de vie dans les zones rurales, sur la sécurité des moyens de subsistance, l’emploi et la sécurité alimentaire. Compte tenu des aspects liés au commerce et au développement de cette question, les Membres de l’OMC sont convenus le 1er août 2004 d’aborder le dossier du coton sous l’angle du commerce et du développement. Indépendamment des approches du commerce et du développement du Programme de Doha pour le développement (PDD), une troisième voie, juridique, est apparue avec le recours déposé par le Brésil contre les États-Unis dans le contentieux «États-Unis – Subventions du coton upland». La question du coton est donc traitée dans le cadre du PDD sous les deux angles du commerce et du développement; ainsi que de manière systémique par la voie juridique autonome du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends de l’OMC.

    Cette double approche commerce/développement pour le traitement du coton dans le PDD est une première. Jamais dans l’histoire du système commercial multilatéral les Membres de l’OMC n’avaient décidé d’établir une distinction entre les aspects de commerce et de politique de développement d’un produit de base, puis fait le lien entre eux par un mandat précis de cohérence dans le cadre des négociations2. Dans la décision du Conseil général du 1er août 2004, les Membres de l’OMC ont donné pour instruction au Secrétariat de l’OMC de travailler avec la communauté du développement pour «orienter de manière effective les programmes existants et toutes ressources additionnelles vers le développement des économies dans lesquelles le coton revêt une importance vitale». Le Directeur général de l’OMC s’est vu confier un rôle de chef de file pour la mise en oeuvre et la coordination du mandat relatif au développement de l’assistance en faveur du coton.

    Les aspects relatifs à l’assistance au développement ont été séparés des aspects relatifs à la politique commerciale. Le Conseil général a décidé de traiter ces derniers dans le cadre des négociations sur l’agriculture, au titre de l’Engagement unique. Conformément à ce mandat, les Membres de l’OMC sont convenus de traiter des aspects relatifs au commerce de l’Initiative sur le coton «de manière ambitieuse, rapide et spécifique», dans le cadre des négociations sur l’agriculture, et de faire porter les travaux sur toutes les politiques ayant des effets de distorsion des échanges affectant le secteur en ce qui concerne les trois piliers accès au marché, soutien interne et concurrence à l’exportation.

    Les Membres sont convenus de rechercher la cohérence entre les aspects relatifs au commerce et au développement. Une telle clarté dans le mandat au sujet d’un produit de base donné dans le secteur agricole est unique. Les mandats ont été réaffirmés par les Membres de l’OMC dans la Déclaration ministérielle de Hong Kong de 2005.

    Les progrès réalisés dans le cadre de ces mandats ont porté sur la procédure, le cadre institutionnel, le cadre opérationnel et les négociations. Au plan institutionnel, le Directeur général a instauré le Mécanisme du Cadre consultatif pour l’aide au développement en faveur du coton. Ce mécanisme pour l’assistance au développement du coton est entré en vigueur en octobre 2004. Il s’agit de l’enceinte qui permet les échanges d’informations; la présentation de demandes parallèlement aux communications présentées par les pays; la notification des activités lancées par la communauté du développement; la présentation de rapports sur les réformes internes engagées par les bénéficiaires; et qui permet le dialogue et les échanges de vues entre donateurs et bénéficiaires. Au plan commercial, en novembre 2004 (un mois plus tard), a été créé le Sous-comité du coton pour traiter le coton à titre prioritaire et indépendamment des autres initiatives sectorielles. En mars 2005, le Sous-comité du coton a adopté un programme de travail. Ses travaux se concentrent sur l’évaluation des négociations en Session extraordinaire du Comité de l’agriculture.

    Des progrès ont été réalisés dans le cadre des négociations sur les aspects liés à la politique commerciale, bien que ces progrès soient dans une grande mesure subordonnés à la conclusion de l’ensemble du Cycle de Doha. Lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong en 2005, les Ministres sont convenus que :

    • Toutes les formes de subventions à l’exportation pour le coton seraient éliminées par les pays développés en 2006.
    • Les pays développés accorderaient un accès en franchise de droits et sans contingent aux exportations de coton en provenance des pays les moins avancés (PMA) à compter du début de la période de mise en oeuvre de la réforme prévue dans le domaine de l’agriculture.
    • Le soutien interne à la production de coton qui a des effets de distorsion des échanges serait réduit «de manière plus ambitieuse que dans le cadre de toute formule générale qui sera convenue et que ce résultat devrait être mis en oeuvre au cours d’une période plus courte que celle qui sera généralement applicable».

    La concrétisation des progrès réalisés sur les aspects liés à la politique commerciale est subordonnée à la conclusion du Cycle de Doha.

    Des progrès considérables ont été réalisés sur l’aspect développement, bien que des problèmes persistent. En réponse au mandat, des mesures ont été prises dans plusieurs domaines liés.

    Dès le début, la communauté du développement s’est lancée dans la conception de programmes et d’activités d’assistance pour le développement du coton. Plusieurs des auteurs de l’initiative se sont efforcés de définir les priorités du secteur du coton. Quelques-uns se sont lancés dans l’élaboration de projets propres au secteur du coton. Grâce à l’engagement des donateurs et des bénéficiaires, plusieurs auteurs de l’initiative ont intensifié les réformes du secteur du coton et les réformes internes en général, l’objectif étant de tirer le plus grand parti de l’assistance fournie par la communauté du développement et d’en maximiser les effets. Dans le cadre de l’échange de vues qui a suivi entre les donateurs et les bénéficiaires, des priorités ont été définies sur la base des besoins exprimés par les pays bénéficiaires et en fonction des domaines dans lesquels une assistance est déjà fournie. Ceux-ci sont importants car ils illustrent les besoins en assistance dans un secteur précis, comme le coton. Les domaines d’assistance se superposent aussi partiellement à l’assistance au développement d’une manière générale. Il s’agit notamment de:

    • Soutien pour l’élaboration de stratégies de développement du secteur du coton.
    • Réforme nationale, notamment sectorielle, pour renforcer la concurrence, améliorer l’efficacité et la productivité.
    • Infrastructures commerciales : routes et transport routier, réseau ferroviaire, irrigation, entreposage, et approvisionnement fiable en énergie à moindre coût.
    • Technologies pour les évaluations rapides de la qualité par instruments.
    • Systèmes d’analyse, de classification et d’étiquetage.
    • Construction et modernisation des laboratoires d’analyse.
    • Récolteuses mécanisées.
    • Soutien aux Instituts nationaux de formation et de recherche sur le coton.
    • Soutien pour la sécurité alimentaire, la qualité de vie et les moyens de subsistance dans les zones rurales.
    • Soutien et assistance agricoles spécialisés en ce qui concerne les variétés de graines de coton, l’adaptation, la multiplication et les variétés résistantes à la maladie, la gestion des sols et les programmes d’entomologie, ainsi que les programmes pour la sécurité biologique et la formation.
    • Le renforcement des capacités en matière de coton en rapport avec la réforme des associations de producteurs, le soutien aux égreneurs et la formation de négociateurs commerciaux spécialisés dans le coton (l’agriculture).
    • Le Guide de l’exportateur de coton et la promotion du commerce du coton.
    • L’allègement de la dette.
    • Le soutien budgétaire macroéconomique.
    • Les instruments financiers basés sur le marché pour compenser la baisse des prix des produits de base et atténuer les risques climatiques. Plusieurs possibilités existent, telles que le Global Index Insurance Facility, le développement des bourses de marchandises, l’assurance contre les risques de prix des produits agricoles et les risques météorologiques, les instruments de couverture, les contrats à terme et les options.

    Le présent Guide de l’exportateur de coton figure en bonne place parmi les instruments d’assistance identifiés. De façon tout aussi importante pour la réalisation du mandat, depuis 2004 le CCI participe activement au processus et a grandement contribué aux interventions dans d’autres domaines. À titre d’exemple, il a apporté son soutien aux pays bénéficiaires désireux de préparer des projets devant être appuyés par la communauté du développement. Ces domaines d’assistance sont reflétés dans le Tableau opérationnel évolutif sur l’aide au développement en faveur du coton conçu par le Directeur général en 20053.

    Le Tableau évolutif se divise en trois parties. La première partie couvre l’aide au développement portant spécifiquement sur le coton. La deuxième partie couvre l’aide au développement en faveur du coton fournie dans le cadre de l’aide liée à l’agriculture et aux infrastructures. La troisième partie décrit les ressources disponibles pouvant être utilisées pour le secteur du coton si le pays bénéficiaire éligible considère le secteur comme une priorité et affirme clairement sa décision d’allouer une partie des ressources disponibles au secteur du coton.

    C’est sur la base du Tableau évolutif que le Rapport périodique a été présenté aux Ministres à la Conférence ministérielle de Hong Kong en 2005. Il a aussi été utilisé comme référence pour la surveillance de la mise en oeuvre de l’aide au développement en faveur du coton qui constitue une préoccupation fondamentale tant pour les donateurs que pour les bénéficiaires. L’objectif de la surveillance est de veiller à ce que l’aide offerte corresponde bien aux besoins définis; à s’assurer que les décaissements correspondent aux engagements; à évaluer le rythme de la mise en oeuvre opérationnelle; et à établir un calendrier des engagements, des décaissements et de la mise en oeuvre opérationnelle. Ce Tableau fait l’objet de mises à jour périodiques4, et constitue à présent l’instrument sur la base duquel s’engagent la communauté du développement et les bénéficiaires de l’aide au développement en faveur du coton. Il est apparu comme un instrument de transparence, une référence pour ceux qui doivent rendre des comptes et pour surveiller la mise en oeuvre. Ce travail est en cours.

    L’aide au développement en faveur du secteur du coton dans le cadre du PDD n’est pas une aide ordinaire. La différence par rapport à l’aide habituellement fournie tient au lien direct entre l’aide au développement en faveur du coton et le mandat de négociation. Ce lien présente le risque que différentes parties tentent d’utiliser les aspects liés à la politique commerciale ou les aspects liés à l’aide au développement pour faire avancer leurs objectifs ou positions de négociation. Ceci a grandement compliqué la mise en oeuvre du mandat sur l’aide au développement.

    Des enseignements utiles ont été tirés de la mise en oeuvre. Il est avant tout indispensable de définir les priorités nationales dans les plans de développement, ou encore les stratégies de réduction de la pauvreté, et de rapidement traduire les priorités en projets préparés avec professionnalisme et pouvant être financés par la communauté du développement.

    Ensuite, les rôles des donateurs et des bénéficiaires ne sont pas isolés mais interdépendants. Ils ne sauraient être conçus les uns indépendamment des autres. Pour qu’un rôle soit efficace, l’autre doit l’être aussi. Et de ce partenariat dépend directement l’efficacité de la mise en oeuvre du mandat. En l’absence de partenariat, les écarts entre les engagements et les décaissements ne pourront que se creuser et le rythme de la mise en oeuvre opérationnelle ne pourra que ralentir. Dans le cadre de son rapport périodique au Conseil général en juillet 2006, le Directeur général Pascal Lamy l’a souligné en disant que le travail réalisé à ce jour devait être poussé plus avant, tant du côté des bénéficiaires que de celui des donateurs, et que tous avaient du pain sur la planche.

    Troisièmement, dans le cadre des négociations commerciales multilatérales, limiter l’aide au développement à quelques Membres créé des susceptibilités. Ceux qui n’en bénéficient pas, tout en remplissant les conditions pour en bénéficier, voient dans cette aide au développement limitée une tentative de soudoyer et d’émousser les intérêts commerciaux. Bien qu’à l’origine l’aide au développement visait les auteurs de la proposition de l’initiative sectorielle sur le coton, il est apparu indispensable d’offrir des solutions plus globales et des activités régionales (dépassant les frontières des différents pays).

    Quatrièmement, la coordination et la cohérence au niveau des donateurs comme des bénéficiaires restent essentielles et pourraient être considérablement améliorées. L’aide au développement a engendré toutes sortes de structures pour déterminer les priorités, permettre la mise en oeuvre et la fourniture de l’aide. Il existe dans ce domaine des intérêts catégoriels en augmentation et l’efficacité de la fourniture s’en ressent. Le Mécanisme du Cadre consultatif pour l’aide au développement en faveur du coton du Directeur général a dans une grande mesure contribué à pallier ces inefficacités. Le Tableau opérationnel évolutif sur l’aide au développement en faveur du coton reste le principal instrument d’engagement, de transparence et de surveillance. Au regard des progrès réalisés dans le cadre de ce processus continu, le Mécanisme du cadre consultatif et le Tableau opérationnel évolutif pourraient être bénéfiques s’ils étaient élargis au renforcement des capacités.

    Cinquièmement, un processus de vérification interactif entre donateurs et les bénéficiaires est nécessaire en ce qui concerne les engagements notifiés et les programmes d’aide annoncés du côté des donateurs, et en ce qui concerne les réformes sectorielles et à plus grande échelle annoncées par les bénéficiaires. Ce processus de vérification interactive, bien que difficile à mettre en place dans un premier temps, renforce la confiance mutuelle, le sentiment d’appropriation, et contribue à la concrétisation des paramètres convenus aux fins de la comparaison des performances. Le processus favorise aussi l’efficacité de l’aide. Nous avons appris que miser sur des déclarations partiales présente d’importantes limitations et ne suscite pas une adhésion pleine et entière. Les données qui figurent dans les bases de données sur l’aide au développement au titre d’un mandat de négociation doivent absolument faire l’objet de discussions basées sur les faits et d’une vérification. Par ailleurs, si les besoins sont infinis, les ressources, elles, sont limitées. Des choix doivent donc être faits du côté des bénéficiaires de l’aide.

    En mars 2007, à la demande des Membres, le Directeur général a convoqué une Session de haut niveau sur le coton. Celle-ci a permis de faire le bilan des progrès réalisés à ce jour sur les aspects liés au commerce et liés au développement du secteur du coton. Plusieurs conclusions générales sont ressorties, mais ce qui a été encore plus frappant, c’est la position unanime adoptée par les Membres de l’OMC et les participants : le Cycle de Doha n’aboutira pas si nous n’obtenons pas de résultat en ce qui concerne le coton. Cette position a une fois encore mis en exergue la priorité accordée au coton par les Membres de l’OMC dans le PDD.

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    1 Plusieurs analyses démontrent que, outre le facteur commercial, un ensemble de facteurs complexe a une incidence sur les prix mondiaux du coton. Il s’agit notamment, mais pas exclusivement, des changements technologiques, des gains de productivité importants, de la concurrence sur les prix opposée par les fibres chimiques, et des fluctuations des taux de change.

    2 WT/L/579, Décision du Conseil général du 1er août 2004, annexe A, paragraphe 5.

    3 Voir WT/GC/97, 21 novembre 2006; pages 18-29.

    4 Voir WT/L/670, 15 novembre 2006; WT/L/684; 5 juin 2007.